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建议今年减税降费由中央承担,不宜过度扩大专项债规模

源自: 21世纪 发布时间:2020-04-10 关键字:减税降费 标签: 减税降费 专家:刘尚希

刘尚希指出,不宜过度扩大地方专项债规模,这可能造成对市场投资的挤出效应。建议2020年减税降费可由中央财政承担,以减轻地方负担,相应适当扩大2020年赤字规模来弥补减收缺口。


疫情对我国经济造成冲击,随着疫情在世界范围的蔓延,其负面影响可能放大。为了对冲疫情影响,促进经济运行在合理区间,宏观政策力度需要加大。


其中,积极的财政政策要更加积极有为。围绕积极财政政策如何发力,市场机构有诸多建议,包括加大减税降费力度、提高赤字率、扩大地方专项债规模等。


我国政策空间依然充足,但空间也在缩小。像2019年2万亿大规模减税降费,带来部分地方财政的短收,多个省份出现了财政收入负增长。而今年受疫情影响,一方面企业经营困难会影响其税收贡献,财政收入增长余地更小;另一方面企业困难加大,需要财政加大支持力度,这会进一步加剧地方财政收支矛盾。


如何看待疫情对经济的影响?财政政策如何发力稳经济?如何应对地方财政困境?带着这些问题,21世纪经济报道记者专访了中国财政科学研究院院长刘尚希。


刘尚希指出,包括减税降费在内的宏观政策,对经济的拉动作用在减弱,需要推进重点领域改革,来提振市场信心,进而更好地拉动经济。不宜过度扩大地方专项债规模,这可能造成对市场投资的挤出效应。他还建议,2020年减税降费可由中央财政承担,以减轻地方负担,相应适当扩大2020年赤字规模来弥补减收缺口。


高度不确定性下需要新预案

《21世纪》:2月数据陆续公布,当前怎样衡量疫情对中国经济的影响?中国疫情防控工作不断取得积极成绩,但疫情又在全世界范围内蔓延开来,WHO确定其为大规模流行病,这会对中国经济造成什么影响?


刘尚希:衡量疫情对经济的影响,要放在全球来看,放在中国来看已经远远不够。按照世卫组织的说法,这次疫情是全球大流行,风险级别是最高的。


在经济全球化的背景下,全球产业链、供应链都会受疫情影响。以前疫情防控主要在中国,会造成我们出口交货的不及时。现在疫情在全球蔓延,其他国家疫情越来越严重,国产化还不能替代的零部件、原材料等进口会受到影响,有些产品出口也会受到影响。当然,与抗疫所需产品相关联的出口会扩大,但无法弥补全球经济下挫的负面影响。


当前国内和全球都受冲击的局势下,疫情对经济的影响程度在加深,风险也在升级。


《21世纪》:这是否会对我们完成2020年既定经济社会目标造成影响,尤其是2020年GDP相较2010年要翻一番的目标?


刘尚希:面对高度不确定性,毫无疑问应该实事求是,对2020年经济社会发展目标、和宏观政策目标,应该要有新的预案和做出新的考虑。


经济增长合理区间应瞄准就业目标

《21世纪》:中央明确,宏观政策要加大力度,防止经济运行滑出合理区间,防止短期冲击演变成趋势性变化。当前,宏观政策的着力点应该放在哪里,如何防止滑出合理区间?


刘尚希:经济增长的合理区间,应该瞄准就业目标。能保证充分就业、高质量就业、平等就业的经济增速,就是合理的经济运行区间,单就经济增速本身无法判断其是否合理。


我们一直强调,发展要以人民为中心,核心是要解决人的问题,所以经济发展应以“就业状态(包括就业充分、稳定、平等)”改善为中心。经济增速定在哪里要视情况而定,只要有较高质量的就业,经济增速高一点、低一点都不是问题。就业状态的改善事关经济和社会两个方面,是我国高质量发展的基础。


《21世纪》:2019年我国城镇调查失业率虽有小幅攀升,但仍在预期范围内。在人口老龄化、服务业占比不断提升的背景下,就业问题值得担忧吗?


刘尚希:在人口老龄化的背景下,就业不存在总量问题,主要是结构问题。


随着我国服务业比重不断提高,这能吸纳相当规模的就业,但制造业的“机器替代人”的进程,部分就业岗位随之消失。就业的结构性矛盾,在数字化转型、产业结构升级过程中可能会愈发凸显,加之人力资本积累在城乡间差距较大,像农民工很多都只有初中以下学历,对于低学历、缺乏劳动技能的群体而言,未来找工作会越来越困难。


当前,高校毕业生也是很重要的群体,教育机构的专业设置如何更好地与现实需要匹配,怎么更好地与高质量发展、数字化转型、产业升级相匹配至关重要。这需要加快深化教育体制改革,以此来增强人才培养机构与经济社会发展需要相匹配的自适应能力。


结构性就业矛盾,可能会成为疫情之后的头号公共风险。就业问题一边连着社会,一边连着经济。居民收入来自就业,加上收入分配的问题,如果造成社会阶层快速分化,可能带来其他社会问题。


劳动力是生产要素,从资源配置的角度来看,结构性就业矛盾意味着部分劳动力出现闲置,同时部分企业招不到人,生产线无法满负荷运转。这种资源的低效配置,会影响经济产出,影响全要素生产率的提高。就业的结构性矛盾会拖累经济增长,在这种条件下,任何经济刺激手段、宏观政策都无法发挥作用。


在疫情冲击下,可能有几千万人自愿待业,因为担心染病,而选择待在家里,这会影响他们的收入。与此同时,企业招不到人,选择涨工资吸引更多人来,可能带来用工成本的进一步上升。疫情下,就业风险在加大。


赤字空间没有看起来那么大

《21世纪》:2月份很多企业未能正常开工,3月份还在积极推进复工复产,加上疫情期间允许困难企业税款缓缴,以及2019年大规模减税降费的翘尾因素,地方财政收入是否会受到很大影响?有什么举措可以应对财政困难?


刘尚希:地方财政现在非常困难,不是一般的困难。大部分地方主要靠中央的转移支付过日子。中央的钱从何而来?从较发达地区来。这意味着全国财政困难整体加剧。


在这种情况下,中央、地方政府都要过紧日子。政府刚性支出在加大,但财政收入增长很有限,需要对现有支出按照轻重缓急来排队。当前首先要保证疫情防控的经费开支,再就是地方保基本民生、保工资、保运转的“三保”支出。现在压缩一般性支出的空间越来越小,其他项目支出也要有保有压,要趁这个机会加快调整财政支出结构。


调整财政支出结构,和政府机构改革是一体两面的。近年来,放管服改革取得一定成绩,但政府职能转变推进起来仍然困难重重,在这种情况下,要优化政府支出结构也是比较困难的。


当然,地方政府还是可以想一些办法,比如盘活公共资产和资源,来缓解当前的支出压力。另外,很重要的是借助市场力量,部分原本政府提供的服务,可以让市场来参与,避免政府直接投资带来的压力,有的可通过购买服务的方式来实现。


还应该鼓励政府和社会资本合作(PPP模式),地方专项债规模的扩大实际挤出了部分PPP项目,可以通过市场化改革的方式,通过规范政府与社会资本合作来缓解当前财政支出压力。


这种情况下,2020年的赤字要扩大一些。但实事求是地讲,我国赤字扩大的空间,并没有表面看到的那么大。


减税降费下还需加快改善营商环境

《21世纪》:外界对于更积极有为的财政政策有颇多期待,提到最多的是呼吁加大力度减税降费。目前,阶段性降低企业社保缴费,获得较为普遍的欢迎。后续减税降费该如何推进,其提振经济的效果如何?


刘尚希:疫情期间,一些企业没有营业收入、增加值、利润所得,税源都没有,减税对于休眠的企业没有实质意义。但是,社保减费是有用的,因为员工工资要继续支付,减少企业社保缴费,相当于减少企业的固定支出,对于企业维持资金链、维持生存是有帮助的。


疫情过后,减税降费有一定作用,但也需要配合企业预期改善等,才能较好地提振经济。从实际情况来看,减税降费对经济的拉动作用在减弱。像2019年2万多亿减税降费,拉动经济增长0.8个百分点,去年GDP规模接近100万亿元,也就是说2万多亿减税降费带来了不足8000亿元的经济增量。


减税降费是能减轻企业负担,但企业是否增加相应投资或支出,更重要的是取决于企业预期和企业信心。影响企业预期的因素有很多,很重要是预期利润率,还有营商环境是否公平,生产要素、金融服务供给是否平等、充分,民营企业“弹簧门”“玻璃门”现象是否减少等。如果体制环境改善了,投资者、民营经济有信心了,减税降费的作用就很明显。如果只是减税降费,其他方面没有改善,税收乘数效应会非常低,可能还会给财政带来很大压力,这样的政策“性价比”很低。


不宜过度扩大专项债规模

《21世纪》:中央明确要扩大专项债发行规模。部分机构建议将2020年专项债规模提升至3万亿元,用以支持基建、新基建工程。扩大专项债规模,对提振经济能起到什么作用?


刘尚希:一味地扩大地方专项债的规模,不是很好的办法。符合地方专项债的项目,需要有足够的现金流,这样的项目越来越难找,部分地方出现了“资金等项目”的现象。部分专项债项目,可以交给市场来做,一味扩大专项债规模还可能挤出市场投资。


扩大专项债规模,能增加投资支出,进而拉动经济增长。这是需求刺激政策,在疫情条件下,物流尚未恢复、复工复产还在过程中,需求刺激政策是无效的。等到疫情过后,拉动基建投资的政策,也面临乘数效应下降,拉动作用越来越弱的状况。我们测算的政府投资乘数小于1 ,这与2009年大相径庭。


2020年财政支出结构应该优化,不宜过度扩大地方专项债规模,建议2020年的减税降费由中央财政承担,不要让地方来分担,因为减税降费会加大地方财政平衡压力,可以适当扩大2020年赤字规模,来弥补减税降费带来的减收缺口。


此外,针对当前尤为重要的就业问题,积极财政政策应该发挥作用。扩大政府投资当然能解决一定就业问题,但要解决当前结构性就业矛盾,并不是单纯上基建项目就能实现的,尤其是对年轻人就业,其作用很小。


只要改革立马可以见效

《21世纪》:宏观政策的作用有限,是否需要其他举措加以配合?

刘尚希:面对经济、社会问题相互交织,国内、国外风险彼此叠加。我们这个社会共同体变得越来越复杂了,经济体系也越来越具有不确定性,单一的宏观经济政策,政策效用的确在减弱,解决不了多少问题。


宏观政策要和改革措施结合起来,通过改革来改善市场预期、增加投资者信心。像国企混改、支持民营经济发展、土地制度改革、财税金融体制改革等,这些重要领域的改革,有实质推进,能更好地发挥市场配置资源的作用。


认为改革短期没法见效的想法是错误的,只有改革才能增强信心,立马可以见效,改革才能从根本上扭转信心不足的问题。


解决任何一个局部的问题,防范化解任何一类公共风险,都需要从整体着眼才能奏效。当前形势下,完善制度,提高治理效能变得更为紧迫。


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