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孟飞、于春敏:长三角区域金融监管协同的法制保障

源自: 长江产业经济研究院 发布时间:2020-07-10 关键字:金融监管 标签: 金融风险

加快长三角区域金融监管协同的现实紧迫性


在推进金融服务长三角一体化发展进程中,防范区域金融风险和保护金融消费者权益成为三省一市金融监管协同的核心任务。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出“联合共建金融风险监测防控体系,共同防范化解区域金融风险。”而《上海市地方金融监督管理条例》明确要求“完善长江三角洲区域金融监管合作机制”。而在新冠肺炎疫情对中国经济社会发展带来重大冲击的影响下,加快长三角区域金融监管协同对积极扩大有效投资、维护区域金融稳定更具有现实紧迫性。

其一,长三角跨区域金融资本要素流动是以三省一市金融监管协同为前提。新冠肺炎疫情导致世界经济下行风险加剧、不确定因素显著增多,金融资本要素的跨区域流动成为扩大国内有效投资的重要措施。金融资本的风险属性意味着,三省一市应当加强对金融资本流动的监测和引导,防止出现无序流动,产生新的金融风险。

其二,长三角存量金融风险的化解需要三省一市金融监管机构采取联合行动。在整顿互联网金融、整顿非法集资等专项行动中,跨区域金融风险事件在长三角体现的尤为明显,但地方政府处置跨区域风险事件的力度和进度受制于技术和机制的影响而导致化解存量金融风险的压力增大。在2018年全国P2P平台暴雷中,长三角成为非法集资活动的重灾区。传统上根据一事一议采取联合行动的协同方式无法适应存量金融风险的快速化解。

其三,长三角增量金融风险的防控需要优化三省一市金融监管机构的协同方式。根据国家法律和中央政策的规定,地方政府主要负责监管地方金融组织(“7+4”组织),并承担风险处置责任。而地方金融组织主要是为小微企业、农户、居民提供普惠性金融服务。新冠肺炎疫情对小微企业的冲击导致实体企业风险传递给地方金融组织,加快了金融风险的聚集。而地方金融组织借助于科技手段也很容易的突破了经营区域的规则限制。面对这些新挑战,传统上以框架协议为基础的协同方式无法适应增量金融风险源的多样化、技术化的特点。

现阶段长三角区域金融监管协同的制度短缺

金融监管协同是一项技术化、细节性非常强的实务工作,是以完备的制度设计为基础。但在现阶段,长三角区域金融监管协同在制度安排存在着以下几方面的缺陷:

1、三省一市地方金融监管体制的差异增加了监管协同的难度

其一,沪苏浙皖四省市在省级层面均组建了地方金融监管局,但在市县级并未全部建立地方金融监管局,部分市县级政府将其承担的监管职责授予发展改革委或者其他行业主管部门来承担,这就产生了金融监管与产业发展之间的紧张关系,以及跨区域对接的难度加大。由于沪苏浙皖地方金融监管体制秉承“一级政府、一级监管”模式,市县级政府层面进行监管协调的成本比较大,而省级政府层面进行协调的成本较小。从实践来看,沪苏浙皖地方金融服务办及地方金融监管局已经开展了10余年的合作经历,通过每年一次的金融办主任及金融监管局局长圆桌会议的形式确定监管协调的基本框架。但是,省级地方金融监管局承担的任务仍然离不开市县级政府的参与,尤其是在防范处置非法集资领域。

其二,沪苏浙皖四省市金融监管机构采用监管科技的范围和程度存在差异,加剧了监管对接的难度。浙江省地方金融监管局等十部门协同搭建“天罗地网”非法集资监测防控系统,依托互联网大数据技术平台接入各类金融监测数据,以及依托基层社会治理网格化管理平台接入的排查信息和相关管理部门平台接入的监管数据信息,对线下金融风险进行日常监测。上海市地方金融监管局亦负责建设运营上海新型金融业态监测分析平台。江苏省非法金融活动监测预警系统于2018年5月初步上线试行。但总体上四省市金融监管信息数量和质量上的有效对接不足。

2、三省一市地方金融组织及金融业态发展的差异降低了监管协同的动力

其一,地方金融组织及新型金融业态的发展在沪苏浙皖各省市并不平衡,进行监管合作的政府层级越往下,监管合作的激励和意愿越弱,执法强度和频率就越低。

其二,沪苏浙皖的地方金融组织及新型金融业态并不完全相同,如江苏出现了农村资金合作社这一新型合作金融组织,而浙江民间资本管理机构和民间借贷服务登记机构则较为发达,这也增加了不同层级政府之间跨区域监管合作的难度。

3、三省一市制定地方金融监管条例的进度不一延缓了监管协同进程

对于监管地方金融组织和防范处置非法集资活动,国务院仅颁布了《融资担保公司监督管理条例》,其他均是政策性文件,这导致地方金融监管机构执法依据的合法性不足。而在地方金融监管立法方面,沪苏浙皖均将地方金融监督管理条例列入省级人大常委会“十三五”立法规划,但目前仅有上海市于2020年4月颁布《上海市地方金融监督管理条例》,苏浙皖还处于省级人大常委会一审或者可行性研究阶段。由于我国尚未颁布《行政程序法》,因此,沪苏浙皖地方金融监管立法的一个主要功能是为跨区域金融监管协同提供法律依据和指引。因而,沪苏浙皖地方金融监管立法进度上的差距,导致了金融监管协同只能借助于倡导性的政策框架,这无疑降低了长三角区域金融监管协同的权威性。

长三角区域金融监管协同的法制优化

1、推进长三角区域金融监管协同的组织机制

三省一市区域金融监管协同离不开中央金融管理部门的指导和监督,应在国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制的框架下加快监管协同。2020年3月,沪苏浙皖均成立了相应的协调机制,这为加强中央与地方金融监管协调提供了工作框架,亦应通过三省一市地方协调机制的对接,建立由中央和地方金融工作部门共同参与的组织机制,指导监督沪苏浙皖地方金融监管局局长圆桌会议,全过程推动长三角区域金融监管协同。同时,金融稳定发展委员会地方协调机制应当进一步发挥监督调解职能,对沪苏浙皖在金融监管协同出现争议时,提供争议解决的平台,力促消除监管分歧。

2、推进沪苏浙皖地方金融监管机构的联合执法机制

在推动沪苏浙皖地方金融监管条例制定的同时,沪苏浙皖地方金融监管局应当建立规范化、透明性的联合执法机制,并适用于省市级以下的地方金融监管机构。沪苏浙皖地方金融监管局在建立联合行政执法机制时,可通过长三角地方金融监管局局长圆桌会议确定联合执法的触发条件、执法预案、执法证据效力互认,以及风险监管措施和行政处罚措施的统一标准,既要及时、联动打击非法行为,又要执法合法有据,符合法定原则和比例性原则。

3、建立金融风险监测预警系统对接的制度框架

当某一省市地方金融监管机构发现跨区域非法集资行为时,其监测信息会自动地发送其他相关省市政府的地方金融监管机构。这种主动报送跨区域非法集资信息是相关地方金融监管机构的积极作为义务。跨区域监管信息接收部门应当及时通报采取行政监管的进展情况,告知发送信息部门相关案件的处置情况。如果跨区域非法集资行为发生在两个以上省域需要跨省域进行监管合作的,那么,相关省级非法集资预警监测平台在接收到相关跨区域信息时,作为触发条件,直接启动相关省级金融监管机构的监管行动。

4、共同营造金融生态环境

长三角金融监管协同离不开社会信用的强有力支撑,尤其是在金融事权主要属于中央的条件下,地方政府享有的社会信用信息优势和失信管理措施对非法金融行为的预警和制裁是强有力的。长三角社会信用体系的对接以及信用信息的互通互联将大大强化金融监管协同的制度环境。《上海市社会信用条例》《浙江省公共信用信息管理条例》已经颁布实施,《江苏省社会信用条例》被列为2020年省级正式立法项目。如果沪苏浙皖通过社会信用立法协同,能够在长三角实现社会信用的一体化,那么,这将大大提高金融风险预警和管理能力。三省一市加快将工商、税务、海关、法院、公安、信访、政府服务热线等政务信息以及企业相关信息接入金融风险监测系统,专项用于金融风险信息的挖掘、比对、整理、分析,通过对大数据库信息进行综合分析,整合梳理企业信用信息,研究开发业务模块,提供企业征信服务,降低企业融资成本,提高金融风险防控水平。

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